当然，从长远看，随着社会主义法治更加完善、法官职业化程度更高，四类案件的范围在未来也可以逐步限缩。

同时，在健全社会主义法制基础上，将依法治国，建设社会主义法治国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，并在两年后的1999年通过修宪载入宪法。建设中国特色社会主义法治体系的基本任务所包括五大子体系，也是布局备案审查工作的分析工具和内容板块。

第五，完善的党内法规体系，既揭示了全面依法治国的关键所在，同时也揭示了一元多系统备案审查制度的关键所在。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，对地方性法规、自治条例和单行条例报送备案的时间、内容、方式作出规定。第五章更名为适用与备案审查，增加细化规定：经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规变通的情况。5月，三位法学博士以公民名义向全国人大常委会递交审查建议书，建议对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》予以审查。植根于1982年宪法、建制在新世纪的备案审查制度，正于激活在新时代的基础上，继续谱写着提质完善在新征程的新篇章。

2004年改由新设立的法规备案审查室负责，为我国合宪性审查、备案审查制度的建立填下了一块基石，或者说是发射了一支嚆矢。第四，移送审查是有又一类源自审查实践的新审查方式，因多系统审查主体收到无审查权限的报备件或审查建议向审查主体转交而产生，是一种特殊的依申请审查，司法部通过衔接联动机制向全国人大常委会移送审查地方性法规，是移送审查的主要实践。第三，违法审判责任追究层面。

要么只放权不监督，影响了案件质效。考虑到有些案件依法必须提交审委会讨论，但合议庭内部不存在分歧，明确可以不提交专业法官会议讨论。例如，宪法草案曾参照1936年《苏联宪法》第112条，规定审判员独立，只服从法律。组织配套方面，四级法院审级职能定位改革试点正深入推进，不同层级法院的案件数量、类型结构和对下指导方式将发生重大变化，需要完善与审级职能对应的机构设置和审判权力运行机制。

即使在实行国家统一司法考试之后，为防止中西部地区出现法官荒，有关部门又不得不采取放宽学历条件、降低分数线、组织单独考试等变通方式补充审判力量。如《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》（法发〔2020〕24号）、《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》（法发〔2020〕35号）和《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》（法发〔2021〕2号），构建起类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审委会讨论决定的法律适用分歧解决机制。

但是，在法院之内，由谁具体行使审判职权？院长、庭长对未参与审理的案件能否行使权力？若内部存在分歧，结果如何确定？又由谁承担责任？从制度上回应好这些问题，才有利于彰显审判权的特殊属性，将法院和法官从传统行政化的管理模式中拆分出来。在最高人民法院指导下，部分法院开始试点审判方式改革，强化当事人举证责任，依托公开庭审，推动有话讲在法庭，有证举在法庭，事实查清在法庭，是非辩明在法庭，裁决公开在法庭。还权于合议庭的改革提升了审判效率，但一定程度上弱化了院庭长监督审判工作的正当性，审判管理逐步被边缘化，引发案件质量下降、腐败现象抬头、法律适用不统一等问题。合议庭评议后形成的裁判文书，也须由院庭长按权限审核签发。

一般而言，成文法国家的法律中，很少涉及院庭长对案件的职务监督职权，仅德国《法官法》第26条规定：法官仅于其独立性不受影响之范围内，受职务之监督。院庭长行使监督职权必须保持克制，不能直接否定或改变审判组织意见。待遇加不上去，只好加权力。试点方案基本延续了前三个五年改革纲要确定的思路。

尽管《人民法院审判长选任办法（试行）》明确审判长可以享受特殊津贴，但由于财政缺乏相应支出，绝大多数地区并未落实，导致审和没审一个样审多审少一个样，职业保障上的加法成为法院的一厢情愿。实行综合性试点后，首先被突破的，就是一直困扰改革者的加法减法问题。

在开展法官助理试点地区的法院，因为配套措施不足，加上人案矛盾因素，一些本应转为法官助理的人员，有的还留在审判岗位办案，有的转做司法行政人员，并未形成对一线法官的有效补充，几名法官合用一个书记员仍是常态。作为党设立的领导机构，法院党组肩负政治领导责任，当然可以研究案件，也应当研究案件，但主要是影响国家政治安全和社会稳定的重大案件。

对于专业化较强的机关，科层制其实有利于形成统一标准，但需要注重管理宽度和力度的平衡。党的十八大以来，人民法院通过深化改革形成的制度性四梁八柱，都是以司法权是判断权和裁量权为理论基点，并紧密围绕全面落实司法责任制搭建的。为落实上述改革意见，补足司法责任制推进过程中的一些短板和弱项，最高人民法院先后印发一系列配套性文件，主要体现在三个层面： 第一，规范审判权力运行层面。审判组织发现案件属于上述四类之一的，也有义务向院庭长报告，但院庭长只能行使程序启动权和处理建议权。因人而放，是选出一部分政治素质好、独立办案能力强、审判作风正派、业务能力精的审判员，允许他们对职权范围内的案件当庭处理，直接签发文书。从2013年到2022年，又经过十年努力，权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法责任体系逐步建立。

不实施法官员额制，落实司法责任制就没有人员依托。对如何裁判具有指导意义，又属于审委会讨论范围的事项，应当按程序提交审委会讨论决定。

专业法官会议只是一个咨询平台，讨论形成的倾向性意见只是参考性意见，没有强制效力，独任庭、合议庭可以独立决定是否采纳。通过分案程序，独任庭、合议庭与所在法院之间，即产生一种特殊的代理关系。

例如，按照《政法工作条例》第15条第3项，法院党组可以研究影响国家政治安全和社会稳定的重大事项或者重大案件，制定依法处理的原则、政策和措施。到2016年底，司法责任体系的基本制度框架已初步建立。

第二，在法官责任上做加法。法官员额制解决了选出放心人办案的问题，2015年《责任制意见》又解决了院庭长监督管理的正当性问题。近年来，一些案件看似普通，实则包含敏感议题，除当事人和利益相关者外，各方势力基于不同动机都会积极发声，甚至借自媒体炒作。在这一背景下，从1981年1月到8月，针对院庭长审批案件是否合理，以及院庭长是否有权直接否定合议庭的意见，法院系统内外有过一次大讨论。

审判团队以法官为中心配备辅助人员，直接向分管副院长负责。中央层面由中央政法委统筹指导，两高和有关部门协同配合，省级层面则由省级党委政法委牵头推进。

前者进一步明确了院庭长办案的形式、类型、数量要求和配套机制，禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，更不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。1957年3月，时任最高人民法院院长董必武专门强调，法院院长的权是大的，但院长要经过审判委员会，不能单独行动。

如果庭长除了管理流程性事项、行政性事务外，还审批自己未参与审理的案件，甚至可以改变独任庭或合议庭的意见，就成了法官之上的法官，而司法裁判也异化为听领导的。有的法院则难改保姆心态，打着管控质效的旗号，变相恢复文书送阅、旁听合议、逐级审签等做法，重走行政化盯人盯案的老路。

改革方案设计者、理论研究者、法院管理者、具体审判者、参与诉讼者对相关问题的思想认识，几乎从未统一过。除了宏观监督职权，2015年《责任制意见》还规定了院庭长对四类特定类型个案的监督职权。两个《责任制意见》相互补充、配套支撑，构成了审判权力运行机制改革的基础性制度框架。进入专题： 中国特色司法责任体系 。

经过6年运行，最高人民法院又于2021年11月印发《关于进一步完善四类案件监督管理工作机制的指导意见》（法发〔2021〕30号），调整完善了四类案件的认定标准。例如，只要审判工作全流程都可以在办案平台运行，加之严格执行三个规定，全程留痕基本可以实现。

如果法官素质偏低、人才供应不足、冗员无法淘汰，再好的法律也没有适格法官保证其正确实施。正如前述，科层制本身不是问题，问题出在用科层的方式管理审判。

第三，在前期废除旧法统过程中，新政权曾批判国民党统治下的旧法院在内部实行各自为政、互不相谋的组织原则。如此一来，司法行政化的责任就可能被归咎到科层制身上。

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